來源：PPP知乎 江蘇現(xiàn)代咨詢 2017-11-10
2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在北京隆重召開。習近平總書記代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。這份報告對如何促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是建設新時代中國特色社會主義描繪了一幅精彩的藍圖。結(jié)合筆者長期從事中國城建投融資行業(yè)的咨詢和研究經(jīng)歷認為，在新時代地方政府投融資平臺同樣面臨難得的發(fā)展機遇，我們應深入理解“五位一體”的總體布局，以新的發(fā)展理念和新的思維方式，加快推動地方政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型，以迎接新的未來。
一、 新時代為融資平臺轉(zhuǎn)型提供了
新機遇
十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。報告重點從三個時段描述了新時代的階段劃分和目標任務，就是“從現(xiàn)在到二〇二〇年”的全面建成小康社會決勝期；“從二〇二〇年到二〇三五年”的基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時期；“從二〇三五年到本世紀中葉”的建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國時期。報告還指出，當前，我們正處于全面建成小康社會決勝期，社會主要矛盾非常明顯，就是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。無論在一個地區(qū)的城鄉(xiāng)之間，還是從全國總體來看的地區(qū)之間，都還嚴重存在發(fā)展的不平衡和不充分的問題。因此，黨對新時代城鄉(xiāng)建設的要求就是各項建設要統(tǒng)籌推進，各項戰(zhàn)略要堅定實施，同時要“堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。
黨中央提出的這些新使命和新要求，無疑對以地方社會經(jīng)濟發(fā)展為主要責任的政府投融資平臺，提供了非常難得的發(fā)展機會和轉(zhuǎn)型機遇。目的就是要在防范系統(tǒng)性金融風險的前提下，有效解決平臺自身問題、防范自身風險、加快職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型，適應新時代要求。同時，政府融資平臺也應盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，積極發(fā)揮其利用市場手段融通資金、盤活政府性資產(chǎn)資源、提供城市運營和社會公共服務、強化城市產(chǎn)業(yè)投資引導功能等作用，助推打造宜居宜業(yè)城市、特色小鎮(zhèn)和田園綜合體，為全面建成小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展貢獻自己的力量。
二、融資平臺轉(zhuǎn)型需要理念先行
創(chuàng)新驅(qū)動
為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中國夢，社會主義市場經(jīng)濟是我們必須堅持的改革方向。然而，在當前的經(jīng)濟發(fā)展階段，十九大報告準確的定義為“已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期”?？倳浿赋觯枰瀼匦掳l(fā)展理念，“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力”。
近十年來，作為城市建設的主力軍和先鋒隊，地方政府投融資平臺在推進我國城鎮(zhèn)化過程中，做出了突出的貢獻。然而，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變過程中，對融資平臺而言，單純依賴過去的傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應新時代的融資、建設和發(fā)展要求，這需要我們更加注重融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營能力，需要加速培育具有成長性、經(jīng)營性的核心業(yè)務和新興產(chǎn)業(yè)。融資平臺在未來轉(zhuǎn)型中需要時刻以十九大精神為總綱領，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導向，貫徹新發(fā)展理念，依靠創(chuàng)新驅(qū)動，緊緊把握時代脈搏，不斷調(diào)整轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，從構(gòu)建城市現(xiàn)代化經(jīng)濟體系上尋找新的突破口，并重點在拓展和延伸城市運營和服務的產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，朝著打造城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的方向努力，最終發(fā)揮好城市資源運作平臺和產(chǎn)業(yè)投資引領的作用。唯有如此，融資平臺才能在激烈的市場化競爭中立于不敗之地。
三、融資平臺轉(zhuǎn)型需與兩大改革
同步推進
十九大報告在國資國企改革方面提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。報告在投融資體制改革方面也強調(diào)提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關鍵性作用”?？梢?，國資國企改革和投融資體制改革依舊是完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，特別是推動地方政府融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要任務。
自黨的十八大以來陸續(xù)出臺了“1+N”系列國資國企改革的相關文件和深化投融資體制改革相關文件，明確了我國國資國企改革和投融資體制改革的方向，并由總書記在十九大報告中再次提及。地方政府融資平臺作為區(qū)域范圍內(nèi)最重要的國企之一，既是地方基礎設施投融資建設的主體，也是國有資本和城市資源開發(fā)、投資和運營的主體。融資平臺的轉(zhuǎn)型既關系到地方國有企業(yè)改革和投融資體制改革的成敗，也關系到地方國有資本和城市資源的利用和經(jīng)營效益，在新時期融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型中迫切需要與這兩大改革任務同步推進。一方面，融資平臺應結(jié)合自身優(yōu)勢，按照國有企業(yè)改革的方向和要求，以打造地方性國有資本投資和運營公司為發(fā)力點，整合資源、優(yōu)化布局、提高運營效率，不斷實現(xiàn)做強、做優(yōu)、做大；另一方面，融資平臺還需要準確把握未來政府投融資體制改革的大方向和主基調(diào)，深入理解投融資體制改革的精髓，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、服務實體產(chǎn)業(yè)、防范金融風險等方面，精準出擊和提前布局，使改革成為促進自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新動力。
四、融資平臺轉(zhuǎn)型需要頂層
設計戰(zhàn)略重構(gòu)
作為全面深化改革的重要內(nèi)容，十九大報告對財稅體制、預算制度、金融體制等全方位作出了部署，提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展”。
通過十九大報告可以看出，地方投資結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，地方的財權事權將進一步明晰，地方稅制將進一步完善，金融監(jiān)管也將進一步加強。這對規(guī)范地方政府的投資行為和融資平臺運作，甚至遏制地方政府的投資沖動，無疑傳來了積極的信號。
眾所周知，融資平臺是地方政府在財權事權不匹配的情況下帶來的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)與中國特色的投融資體制和財稅體制有著密不可分的關系。自國發(fā)【2010】19號文發(fā)布以來，針對融資平臺融資和運作的行為，規(guī)范和監(jiān)管的一系列政策不斷加碼，然而由于長期存在的政府投資資金缺口、地方投資沖動和干部考核任用機制等諸多原因，使融資平臺在一輪又一輪的調(diào)控中，積累的問題特別是部分地區(qū)融資平臺公司存量的政府性債務問題，愈發(fā)嚴重。長期以來難以去除的癥結(jié)，將從根本上逐步得到緩解和化解。可以看出，這將大大減輕融資平臺長期以來超負荷的基礎設施建設和融資任務，有利于融資平臺輕裝上陣，專注于自身發(fā)展和經(jīng)營。因此，融資平臺要以此為契機，從頂層設計入手，建立一套適應新時代發(fā)展需要、適應地方政府性債務管理要求、適應融資平臺長期健康發(fā)展的體制機制和發(fā)展戰(zhàn)略，并從職能定位、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展轉(zhuǎn)型、融資創(chuàng)新和資質(zhì)管理等多方面，進行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)組織和管理體系等的重新構(gòu)建。
此外，報告還重點提出了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的要求。作為融資平臺而言，應大膽利用發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的契機，積極參與到地方混合所有制改革的浪潮中，不斷探索出適合自身發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟的領域和模式，實現(xiàn)企業(yè)的股權重構(gòu)和業(yè)務的跨越發(fā)展。
五、融資平臺轉(zhuǎn)型需要盤活
存量資產(chǎn)資源
在城鎮(zhèn)化和基礎設施建設方面，十九大報告提出“加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡建設”。融資平臺作為中國地方政府“天才般的創(chuàng)造”，不可否認在中國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了巨大的作用。當我們經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率達到一定程度以后，經(jīng)濟增速和城鎮(zhèn)化率提升逐步放緩。結(jié)合總書記在十九大報告中的內(nèi)容，水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡建設仍將是未來基建投資的主要方向。特別需要強調(diào)的是，針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等落后地區(qū)，融資平臺的融資和建設任務仍然十分繁重。對于發(fā)展較為領先的地區(qū)，智能化、信息化相關的基礎設施建設也將值得關注。
當前，城市大融資、大建設、大發(fā)展已成為過去。即將到來的是規(guī)范化、高質(zhì)量的城市建設和發(fā)展。因此，結(jié)合國務院提出的“三去一降一補”的號召，盤活地方國有存量資產(chǎn)，充分開發(fā)和利用好城市資源，是未來整個國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，更是地方政府推進融資平臺轉(zhuǎn)型必不可少的工作。融資平臺作為地方政府國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體之一，掌握著地方大量的國有資產(chǎn)和城市資源，融資平臺要想成功轉(zhuǎn)型，積極探索出地方國有資產(chǎn)資源盤活的新出路，確保國有資產(chǎn)資源保值增值，也是一項必不可少的重要任務。
六、融資平臺轉(zhuǎn)型需要優(yōu)化
投資調(diào)整布局
十九大報告指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，“推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“著力解決突出環(huán)境問題”。
通過十九大報告可以看出，為了全面建成小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國，就要在推動涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等關系人民福祉的產(chǎn)業(yè)上大有作為。通過發(fā)揮這類產(chǎn)業(yè)廣泛的社會效益，進而有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，讓社會主義現(xiàn)代化的豐碩成果惠及到每個人。這正好跟融資平臺兼具社會效益和經(jīng)濟效益的根本屬性不謀而合。
雖然涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)外部性較高，大多投資回報周期較長，但這當中不乏優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)項目，地方政府融資平臺一旦介入，通過有效運營不僅能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項目的經(jīng)濟價值，同時也能夠為融資平臺服務地方社會經(jīng)濟的政企健康發(fā)展，帶來很大的促進作用。所以，在新時代，為了順應國家“五位一體”的戰(zhàn)略布局，融資平臺公司就應積極按照國家的政策導向，通過政府性項目的投資優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)布局，加強科學管理和市場化運營，積極探索適合自身能力和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領域，進行投資和經(jīng)營。一方面為自身發(fā)展創(chuàng)造效益，另外一方面也給社會創(chuàng)造價值。
總之，地方政府融資平臺作為我國歷史進程中的一個特殊產(chǎn)物，面對新時代的發(fā)展要求，我們看到，它的使命才剛剛開始,還遠未結(jié)束。融資平臺的轉(zhuǎn)型之路，依然任重道遠。
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